Oleh Adi Setiawan, Kepala KPPN Ketapang
Krisis multi dimensi yang terjadi di Indonesia pada akhir tahun 90-an menandai dimulainya era baru untuk mewujudkan penyelenggaraan negara dan pemerintahan yang bersih dan bebas dari Korupsi, Kolusi dan Nepotisme (KKN). Seiring dengan dinamika yang terjadi di tengah masyarakat, pemerintah Indonesia menetapkan Paket Undang-Undang Bidang Keuangan Negara pada tahun 2003 dan 2004. Reformasi di Bidang Keuangan Negara yang ditandai dengan lahirnya Undang-Undang Keuangan Negara, Undang-Undang Perbendaharaan Negara dan UU Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara tersebut, menandai semangat baru dalam pengelolaan sumber daya negara secara transparan, akuntabel, profesional dan berkeadilan.
Di lingkungan internasional, diskursus dan inisiatif reformasi birokrasi telah mengemuka setidaknya sejak tahun 80-an. Pada masa sebelumnya, birokrasi berdasarkan legal rasional dan atribut yang menyertainya merupakan cara terbaik dalam penyelenggaraan pemerintah. Administrasi pemerintahan dilaksanakan melalui mekanisme dan prosedur yang rigid dan mencerminkan struktur jabatan,disertai fokus manajemen atas sumber daya dalam perspektif input (Hood, 2000; Hughes, 2003). Tidak mudah mengaitkan upaya pemerintah melalui pelaksanaan anggaran berbasis input (line item) dengan tujuan yang ingin dicapai, dan dengan sendirinya kondisi ini tidak mendukung aktivitas pengukuran atas kinerja instansi pemerintah (Hughes; 2003). Meskipun reformasi birokrasi yang terjadi di banyak negara tidak sepenuhnya mengikuti pola dengan prioritas pada aspek yang serupa, terdapat beberapa kemiripan kondisi yang menjadi latar belakang dan tujuan yang ingin dicapai (Davis and Rhodes, 2000; Pollit, 2002; Jones & Kettl, 2003). Ciri ini kemudian melatarbelakangi diskursus baru dalam birokrasi pemerintah yang mengedepankan aspek transparansi sebagai bagian dari manajemen atas hubungan dengan pemangku kepentingan internal dan eksternal, efisiensi proses, profesionalisme berupa akuntabilitas pada hasil dan fleksibilitas penggunaan sumber daya yang menandai beragam upaya penyempurnaan atas administrasi pemerintahan yang sebelumnya berfokus pada legal rasional birokrasi.
Sebagaimana halnya di banyak negara, fungsi ekonomi dan finansial anggaran negara menjadikan reformasi di bidang keuangan negara sebagai salah satu aspek utama dan berpengaruh besar pada upaya reformasi birokrasi (Hughes; 2003). Reformasi birokrasi di Indonesia dilatarbelakangi oleh beragam kondisi yang tidak sejalan dengan semangat efisiensi, profesionalisme, keadilan dan kepatutan dalam pengelolaan sumber daya keuangan negara. Disamping aspek transparansi dan akuntabilitas, reformasi bidang keuangan negara mengamanatkan kejelasan peran melalui pemisahan kewenangan dan pengendalian internal yang memungkinkan terwujudnya mekanisme saling uji (check and balance) dalam pengelolaan keuangan negara, khususnya pada tahapan pelaksanaan anggaran. Sejalan dengan semangat let the manager manages, implementasi anggaran berbasis kinerja memungkinkan kewenangan managerial di tingkat pelaksanaan anggaran dengan akuntabilitas yang berorientasi pada hasil. Aspek profesionalisme dalam pengelolaan sumber daya negara ini merupakan amanat untuk mewujudkan pengelolaan anggaran yang efisien dan berdaya guna.
Tahun 2017 ditandai dengan capaian untuk pertama kalinya Pemerintah memperoleh opini Wajar Tanpa Pengecualian (WTP) atas Laporan Keuangan Pemerintah Pusat (LKPP). Meningkatnya perwujudan tata kelola pemerintahan yang baik (good governance), beragam inisiatif penyempurnaan pada aspek penganggaran, pelaksanaan dan pertanggungjawaban anggaran, serta dukungan kemudahan dengan mengakomodasi kemajuan teknologi informasi merupakan beberapa faktor penentu utama capaian tersebut. Capaian ini memungkinkan penyempurnaan yang lebih intensif pada efisiensi dan efektivitas proses di tingkat internal manajemen pemerintah dalam pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan negara. Lazimnya pada reformasi birokarsi di banyak negara, pemerintah memberi perhatian yang besar pada upaya peningkatan profesionalisme dalam pengelolaan anggaran dan akuntabilitas kinerja yang berorientasi hasil sebagai bagian dari upaya mewujudkan pengelolaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) yang efektif dan efisien (Pollit, 2002; Hughes, 2003).
Pengukuran kinerja instansi publik merupakan salah satu tantangan utama dalam reformasi birokrasi. Akuntabilitas pada hasil, khususnya terkait dengan pengelolaan anggaran bukanlah kondisi yang dapat diwujudkan dengan mudah. Berbagai dimensi dalam operasi instansi pemerintah, seperti keberagaman pemangku kepentingan dan dimensi kualitas atas hasil yang tidak mudah dikuantifikasi merupakan alasan utama dari perlunya kehati-hatian dalam menentukan indikator dan mekanisme pengukuran kinerja yang layak (Moore, 1988; Eden & Hyndman, 1999). Berbeda dengan entitas usaha yang dapat menyederhanakan pola hubungan penyedia barang/ jasa dengan pelanggan, beberapa instansi pemerintah memiliki tugas dan fungsi yang didominasi aktivitas penegakan ketentuan perundangan. Dengan kata lain, pada magnitude yang beragam, setiap instansi pemerintah memiliki peran penegakan ketentuan perundangan disamping unsur pelayanan.
Pembahasan di atas merupakan salah satu contoh dimana keberagaman dimensi tugas dan fungsi instansi pemerintah menyebabkan akuntabilitas atas hasil tidak dapat dengan mudah dinilai melalui mekanisme pengukuran kinerja yang seragam (one size fits all). Mark H. Moore, akademisi John Kennedy School of Government-Harvard University ,dalam Strategic Management in Government (1998) menjelaskan bagaimana kondisi ini membutuhkan integritas, profesionalisme dan keahlian manajerial dari aparatur pemerintah dalam mengemban mandat ketentuan perundangan untuk memaksimalkan nilai kemanfaatan publik dari layanan kepada para penerima layanan yang sekaligus merupakan subjek hukum dan perundangan sesuai dengan tugas dan fungsi instansi pemerintah tertentu.
Namun demikian, terdapat benang merah yang juga menjadi kekhususan instansi pemerintah di setiap negara, yaitu pengelolaan sumber daya keuangan khususnya dalam pelaksanaan dan pertanggungjawaban anggaran (budget execution). Hal ini menjadi salah satu kondisi yang menegaskan nilai strategis para pemangku kepentingan dalam pelaksanaan dan pertanggungjawaban anggaran, khususnya institusi perbendaharaan dalam menginisiasi adanya tolok ukur sebagai indikator dalam pengukuran kinerja pelaksanaan anggaran. Sejalan dengan kebijakan Menteri Keuangan terkait langkah strategis pelaksanaan anggaran yang telah dimulai sejak tahun 2017, pada pertengahan tahun 2018 diperkenalkan integrasi Indikator Kinerja Pelaksanaan Anggaran (IKPA) ke dalam mekanisme On-line Monitoring yang dapat diakses oleh Kementerian Lembaga dan Satuan Kerja. Melalui akumulasi data yang dihasilkan dari Sistem Perbendaharaan dan Anggaran Negara (SPAN) dimungkinkan pengembangan dan penyempurnaan indikator yang mawakili dimensi pelaksanaan anggaran khususnya yang terkait dengan aspek konsistensi dengan perencanaan, kepatuhan pada perundangan, efisiensi dan efektivitas (Surat Direktur Pelaksanaan Anggaran, Direktorat Jenderal Perbendaharaan Nomor. S-4547/PB.2/2018 tanggal 30 Mei 2018).
Meskipun belum seutuhnya memenuhi kebutuhan pengukuran kinerja atas hasil dari penggunaan sumber daya keuangandan penciptaan keluaran (output) yang menyertainya, terdapat beberapa hal positif dan potensi besar dari penggunaan Indikator Kinerja Pelaksanaan Anggaran (IKPA). Beberapa aspek berikut ini patut dicatat sebagai kemajuan dalam konteks reformasi birokrasi khususnya di bidang pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan negara:
- Capaian IKPA menggambarkan kinerja proses internal-manajemen institusi pemerintah khususnya melalui aktivitas para pejabat perbendaharaan dalam pengelola APBN di tingkat Satuan Kerja (Satker). Melalui indikator dan kriteria yang ditentukan saat ini, keberadaan IKPA memungkinkan pengukuran atas kinerja proses internal-manajemen dimaksud dalam penciptaan output yang relevan. Proses dan output tersebut pada hakekatnya secara relatif berkontribusi pada akuntabilitas atas hasil yang merupakan salah satu fokus reformasi dibidang keuangan negara. Kontribusi relatif diantaranya adalah yang terkait dengan kesesuaian terhadap aspek perencanaan yang dapat berpengaruh pada tersedianya layanan secara tepat waktu dan sesuai dengan kriteria yang ditentukan..
- Terdapat upaya nyata untuk mengakomodasi kebutuhan evaluasi atas efisiensi dan efektivitas pengelolaan anggaran, khususnya yang terkait dengan pengelolaan likuiditas melalui pengelolaan komitmen, perencanaan kas dan efisiensi tugas dan fungsi perbendaharaan.
Kriteria atau parameter pengukuran kinerja tersebut di atas menggambarkan kekhususan IKPA yang dapat melengkapi dimensi pengukuran atas hasil yang bersifat lebih spesifik dan terkait erat dengan tugas dan fungsi instansi pemerintah tertentu. Selain melengkapi kerangka pengukuran kinerja yang lebih spesifik, dengan dukungan teknologi yang memungkinkan akses yang lebih luas (di tingkat instansi/ Satuan Kerja) dan tepat waktu, keberadaan IKPA berpotensi untuk membantu aktivitas manajemen yang lebih baik atas target-target periodik.
Terdapat beberapa aspek penggunaan IKPA yang kiranya memerlukan perhatian untuk penyempurnaan di masa yang akan datang. Di samping tingkat pemahaman serta keseragaman persepsi, terdapat beberapa resiko yang perlu diantisipasi dalam jangka panjang. Salah satunya adalah karakteristik dan kekhususan yang bersumber dari perbedaan konteks dalam aspek pelaksanaan anggaran. Misalnya yang terkait dengan perbedaan volume pagu anggaran, jenis belanja dan transaksi atau mekanisme pembayaran, sifat kegiatan serta kedudukan entitas secara relatif terhadap unit yang melakukan pengusulan/ pembahasan pagu anggaran. Meskipun memiliki dimensi pengukuran yang serupa,–yaitu pelaksanaan dan pertanggungjawaban anggaran, terdapat potensi speculative behavior yang dapat mengarah pada penggunaan ukuran kinerja secara tidak produktif. Diantara yang paling sering terjadi adalah fenomena tunnel view, sub-optimation, myiopia, creaming dan kondisi sejenis yang ditandai dengan berkurangnyafokus pelaksanaan tugas dan fungsi layanan pada aktivitas yang memberikan nilai capaian kinerja maksimal dengan upaya minimal dan mengesampingkan hasil. Apabila pengukuran kinerja diwarnai secara masif dengan indikasi perilaku tersebut, agregasi informasi kinerja yang dihasilkan berpotensi mengarah pada kesalahan interpertasi atas ukuran kinerja yang ideal yang semestinya dapat menjadi penyempurnaan dalam jangka panjang.
Penggunaan IKPA sebagai bagian dari monitoring dan evaluasi kinerja pengelolaan anggaran merupakan suatu kemajuan dalam konteks Reformasi Birokrasi yang patut diapresiasi dan didukung segenap pemangku kepentingan. Sebagai salah satu alternatif yang menyempurnakan beberapa mekanisme pengukuran kinerja yang ada, konsistensi dan kredibilitas atas kemanfaatan IKPA sebagai ukuran kinerja patut dipelihara untuk terus disempurnakan. Di masa yang akan datang, kiranya patut dipersiapkan strategi mitigasi agarrisiko dari penggunaan ukuran kinerja di sektor pemerintahan dan birokrasi (lihat de Bruijn, 2002) tidak menghambat upaya peningkatan dimensi sosial-ekonomi atas kinerja institusi pemerintah dalam jangka panjang. [kemenkeu]
Daftar Referensi
Davis, G and Rhodes, RAW 2000, ‘From hierarchy to contracts and back again: reforming the Australian public service’, in Keating, M, Wanna, J & Weller, P (eds.) Institutions on the edge? Capacity and governance, St Leonards, Allen & Unwin, Ch. 3.
De Bruijn, Hans, 2002, ‘ Performance measurement in the public sector: strategies to cope with the risks of performance measurement’, The International Journal of Public Sector Management, Bol 15 No. 7.
Eden & Hyndman, 1999, ‘Performance Management in the UK Publik Sector: Poisoned Chalice or Holy Grail’ cite reference P. Smith. “Outcome-related Performance Indicators and Organisational Control in the Public Sector,” British Journal of Management, Vol. 4, 1993, pp. 35-151
Hood, C 1991, ‘A public management for all seasons’, Public Administration, 69 (Spring) p. 3-19.
Hughes, Owen 2003, ‘Public Management and Administration: An Introduction’, Third Edition, Palgrave
Jones, LR and Kettl DF 2003, ‘Assessing public management reform in an international context’, International Public Management Review, vol. 4, Iss.1, p.1-19
Mihaiu, Diana, 2014, ‘measuring performance in the public sector:Between necessity and difficulty’ cite reference De Bruijn Hans, (2007), Managing Performance in the Public Sector, 2nd Edition, Routledge, Taylor and Francis Group, 2007, pg. 17 – 33
Moore, M. H. (1995). Creating public value: strategic management in government.
Pollitt, C 2002, ‘Clarifying convergence. ‘Striking similarities and durable differences in public management reform‘, Public Management Review, vol. 3, no. 4, p. 471-492.
Undang-Undang No 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara
Undang-Undang No 1 tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara
Surat Direktur Pelaksanaan Anggaran, Direktorat Jenderal Perbendaharaan Nomor. S-4547/PB.2/2018 tanggal 30 Mei 2018
