Badan Kebijakan Fiskal (BKF) Kementerian Keuangan (Kemenkeu) mengeluarkan sebuah laporan yang merupakan sejarah bagi transparansi fiskal Indonesia pada akhir September 2018 lalu. Laporan tersebut bernama Laporan Belanja Perpajakan atau jika diluar negeri dikenal dengan nama Tax Expenditure Report. Indonesia merupakan salah satu negara yang mengeluarkan tax expenditure report di dunia ini. Untuk Kawasan Asia Tenggara Indonesia merupakan negara kedua yang sudah mengeluarkan Laporan Belanja Perpajakan setelah sebelumnya Filipina mengeluarkannya pada tahun 2014. Laporan Belanja Perpajakan ini sendiri pertama kali dikenalkan di dunia pada tahun 1960-an di Amerika Serikat. Sementara negara-negara Organization for Economic Coorperation and Development (OECD) baru memulai nya di tahun 1980-an.
Walaupun terdapat definisi umum nya, namun banyak negara yang merumuskan konsep dan definisi belanja perpajakan sesuai dengan kondisi negara masing-masing. Pemerintah Indonesia sendiri mendefinisikan belanja perpajakan sebagai penerimaan perpajakan yang hilang atau berkurang sebagai akibat adanya ketentuan khusus yang berbeda dari sistem pemajakan secara umum (benchmark tax system) yang menyasar kepada hanya sebagian subjek dan objek pajak dengan persyaratan tertentu. Dari definisi ini, tax benchmark merupakan hal yang sangat krusial karena mempengaruhi besaran belanja perpajakan. Selisih antara realisasi penerimaan perpajakan yang timbul dari penerapan kebijakan khusus dengan estimasi penerimaan perpajakan berdasarkan tax benchmark itulah yang menjadi besaran belanja perpajakan.
Sama hal nya dengan definisi belanja perpajakan, meskipun terdapat definisi umumnya, tetapi setiap negara mempunyai pemikiran dan konsep sendiri dalam menentukan sistem perpajakan secara umum nya. Contoh yang dapat diambil adalah ketentuan perjanjian penghindaran pajak berganda (P3B) atau tax treaty. Klausul dalam P3B antara lain berisi kesepakatan bilateral antara dua negara untuk memberikan pengurangan tarif atas pajak penghasilan tertentu yang diperoleh Wajib Pajak di kedua negara tersebut, sehingga menjadi deviasi dari ketentuan tarif yang berlaku umum. Tetapi Spanyol dan Canada dalam tax expenditure report-nya menjadikan ketentuan tax treaty ini sebagai tax benchmark (ketentuan umum yang bukan merupakan belanja perpajakan). Sebaliknya, Australia menganggap penetapan tarif pajak yang lebih rendah dari tarif normal sebagaimana kesepakatan tax treaty sebagai belanja perpajakan (tax expenditure) yang dihitung dalam laporan belanja perpajakannya.
Pemerintah Indonesia sendiri dalam Laporan Belanja Perpajakan Tahun 2016-2017 membagi tax benchmark dalam tiga jenis pajak yaitu, tax benchmark untuk PPN dan PPnBM, tax benchmark untuk PPh dan tax benchmark untuk Bea Masuk dan Cukai. Setelah menentukan tax benchmark dari masing-masing jenis pajak tersebut, baru kemudian dapat dihitung berapa besaran tax expenditure (belanja perpajakan) yang terjadi di tahun 2016 dan 2017.
Adapun metode yang digunakan oleh Indonesia untuk mengukur besaran belanja perpajakan tahun 2016-2017 adalah revenue forgone method. Metode ini mengukur belanja perpajakan dengan asumsi tidak ada perubahan perilaku wajib pajak, tidak memperhitungkan dampak ekonomi dan tidak memperhitungkan perubahan kebijakan pemerintah.
Berdasarkan kriteria-kriteria tersebut, Pemerintah Indonesia menghitung belanja perpajakan tahun 2016-2017 dan memperoleh hasil masing-masing sebesar Rp143,6 triliun dan Rp154,7 triliun. Adapun besaran belanja perpajakan untuk setiap jenis pajak pada tahun 2017 adalah PPN dan PPnBM sebesar Rp125,3 triliun, PPh sebesar Rp20,2 triliun dan Bea masuk dan cukai sebesar Rp 9,2 triliun.
Urgensi Laporan Belanja Perpajakan
Paling tidak terdapat tiga alasan mengapa Pemerintah Indonesia perlu menerbitkan Laporan Belanja Perpajakan. Alasan yang pertama adalah tuntutan transparansi dan akuntabilitas fiskal. Transparansi dan akuntabilitas fiskal tersebut termasuk transparansi atas pemberian insentif perpajakan yang diberikan oleh Pemerintah. Selama ini, sekian banyak insentif perpajakan yang diberikan oleh Pemerintah masih kurang teradministrasi dengan baik. Dengan adanya Laporan Belanja Perpajakan, paling tidak langkah awal sudah dilakukan sehingga Pemerintah dan masyarakat mempunyai suatu dokumen yang mampu mengidentifikasi dan melaporkan insentif perpajakan yang diberikan baik terhadap subjek pajak maupun suatu sektor industri. Dengan adanya Laporan Belanja Perpajakan, diharapkan insentif-insentif yang diberikan menjadi lebih terkoordinir, efisien dan efektif.
Alasan yang kedua adalah kelanjutan dari transparansi, yaitu evaluasi atas pemberian insentif fiskal yang dilakukan oleh Pemerintah. Dengan adanya transparansi dan akuntabilitas, diharapkan insentif-insentif yang diberikan tersebut dapat lebih diawasi dan dievaluasi. Efek lanjutannya adalah kebijakan pemberian insentif perpajakan dapat menjadi lebih tepat sasaran sehingga mampu memberikan efek pengganda bagi perekonomian. Laporan Belanja Perpajakan juga merupakan langkah awal untuk dapat menganalisis dampak ekonomi dari insentif-insentif yang diberikan tersebut. Kemudian laporan ini juga dapat digunakan sebagai alat untuk mengukur keefektifan dari insentif-insentif yang sudah diberikan baik terhadap subjek pajak, sektor maupun tujuan pemberian insentif. Selain keefektifan, Laporan Belanja Perpajakan juga dapat digunakan untuk mengukur keefisienan insentif pajak yang diberikan oleh Pemerintah apakah ada suatu sektor atau industri yang mendapat insentif secara bersamaan (berganda). Hal ini dimungkinkan terjadi karena banyak nya insentif yang diberikan oleh Pemerintah. Sebagai contoh, adanya tax holiday yang diberikan kepada industri pioneer tetapi ada juga tax holiday yang diberikan berdasarkan wilayah seperti Kawasan Ekonomi Khusus (KEK). Oleh karena itu, laporan ini sangat dibutuhkan agar Pemerintah dapat memberikan pandangan secara komprehensif atas kebijakan insentif perpajakan yang diberikan.
Alasan yang ketiga adalah sebagai informasi yang berisi estimasi pendapatan yang seharusnya diterima oleh negara seandainya tidak ada insentif perpajakan. Hal ini juga dilakukan untuk menindaklanjuti rekomendasi dari BPK yang menyebutkan bahwa Pemerintah belum melaporkan estimasi kehilangan pendapatan dari seluruh fasilitas pajak yang diberikan.
Selain itu juga merupakan salah satu kriteria transparansi fiskal sebagaimana tertuang dalan The IMF’s Fiscal Transparency Code (FTC) 2014.
Penutup
Laporan Belanja Perpajakan merupakan sejarah transparansi fiskal Indonesia. Dengan keluarnya Laporan Belanja Perpajakan, maka Indonesia menjadi salah satu negara dari tidak banyak negara di dunia yang mampu menyajikan laporan yang berisi besaran penerimaan perpajakan yang berkurang atau tidak jadi dikumpulkan akibat adanya kebijakan khusus di bidang perpajakan.
Laporan Belanja Perpajakan adalah salah satu alat yang dapat digunakan untuk mengevaluasi kebijakan insentif perpajakan yang telah diberikan termasuk untuk mengukur keefektifan dan keefisienan dari insentif-insentif tersebut. Sehingga diharapkan dengan adanya Laporan Belanja Perpajakan, kebijakan pemberian insentif perpajakan dapat menjadi lebih tepat sasaran sehingga mampu memberikan efek pengganda bagi perekonomian Indonesia.
Penulis: Hadi Setiawan, Peneliti Muda Badan Kebijakan Fiskal
*) Disclaimer: Tulisan ini adalah opini penulis sendiri dan tidak mencerminkan instansi penulis berada.
